行业动态
谨慎乐观 稳健发展——谈2013年城投公司发展思路
诸位城投公司的新老朋友们，大家好。今天，我们各地城投业内精英会聚于成都，召开信息工作会议，交流城投运作经验，对于城投未来的发展非常重要。这次会议给了我灵感，让我收获了两年多来编撰新书的名称。本次会议以精简为基调，而下面的内容我也只谈大家关心的重点内容，主要从三个方面来解读一下2013年城投公司发展的工作思路。
一、当前形势与政策分析
去年年底以来，中央各部委政策频出，让各地政府和城投公司难以把握，下面我们拨开迷雾，一同探究当前政策和形势。首先，我们来梳理一下近期大家关注的热点，主要是如何正确理解中央经济工作会议精神，如何把握今年货币政策和土地政策，如何看待表外融资和影子银行，以及如何定调新型城镇化的政府融资平台融资等四个方面的问题。
在宏观层面，中国经历了30年的持续高速增长。从2010年19号文出台以来，我国经济发展速度呈现持续平稳降低的趋势，基本维持在8%左右，我预期未来经济增速应该会降低至8%以下，经济的重心也逐渐转移到调结构上。从社会总体融资规模上看，2008年应对金融危机以来，社会总体融资规模持续增加，预计今年也会在2012年的基础上继续增加。下面从国家各部委的角度，分别阐述一下与城投公司相关的政策和形势。
（1）关注银监会今年的工作重点
银监会提出今年要重点防范的三大风险是：信用违约风险、表外业务关联风险和外部风险传染，其中信用违约风险主要是针对地方政府和城投公司的；表外业务的关联风险，实质上是影子银行风险；外部风险传染，因为表外风险传导到内部，如房地产风险的传染，这也是银监会重点要防范的。我们还要看到，中央提出保证符合条件的地方政府融资平台正常运转，这是中央首次对于行业的运行状态直接提出指导意见，这是个非常好的信号。因此，城投公司未来资金偿有很大压力和风险，但是没有社会上宣传的那么大，我们应该理性应对。
银监会提出了两个措施，其一是总量控制。简言之，就是以2012年底信贷余额总量为标准，今年各银行在年度信贷计划不得新增融资平台贷款规模，且融资平台贷款余额较2012年末不得增加。其二是名单制管理。明确提出不得对未纳入“名单制”管理的经济实体（含2013年内新设融资平台）发放任何形式的，由财政性资金承担直接或间接还款责任的贷款。此外，就是报备制，不单是表内业务，未来表外融资业务也需要报备。
（2）关注财政部今年的工作重点
首先，为了“保民生、保运转”，今年的财政支出压力依然较大，整体赤字规模将超万亿，赤字率将较去年有所提升。从赤字与国民生产总值的比例上看，我国是1.9%，英国是8.2%，美国是8.7%，日本是10%。因此，相比发达国家，我国财政赤字是相对较低的。
其次，在收入方面，由于国际经济形势存在不确定性，国内经济运行也面临企业利润下降、税制改革等挑战，财政减收不可忽视，如果不改变目前经济运行下降和税收体系，我们的财政收入增长还是会下降。财政部提出用政府财政支撑融资平台的想法很好，但据我们的观察，财政系统对于城投公司的支持还没能真正做到位。
最后，要加强地方政府债务规模管理和风险预警机制，尽快建立地方债的债权债务人对账机制、控制新增债务。特别是今年首次提到的债权债务人的对账机制，财政部希望借助这种方式，进一步加强地方政府债务的管理。
（3）关注国土部今年的工作重点
全国国土资源工作会议1月12日在北京闭幕，会议主题是积极稳妥推进城镇化背景下的土地管理，深入贯彻四部委162号文。国土部在部署今年国土资源八项重点工作时提及，要优化城乡土地利用格局，积极稳妥推进城镇化建设，既要保障城镇化发展合理用地需求，也要防止城市“摊大饼”式外延扩张。
坚持房地产用地调控政策不动摇，普通商品住房用地供应要确保不低于过去5年年均实际供应，表明了国家控制房价的态度。同时，将过去无偿划拨土地的做法更改为有偿出让，提高地方政府的税收。此外，以前地方政府可以赋予城投公司土地储备中心职能，今年以后就很难了。因此，地方政府在土地资源上的腾挪空间被进一步压缩，城投公司获得土地都需要通过招拍挂的规范流程，这增加了城投公司运作土地的成本。
（4）关注2013年经济金融总体形势
首先，要继续把握好稳中求进的工作总基调。2008、2009采取适度宽松的货币政策是为应对危机；2010年开始，中央经济工作会议以及2011年政府工作报告中已经将货币政策转为稳健，不再是宽松的、扩张型的货币政策，并提出稳中求进；2012年底中央经济工作会议，再次强调继续把握稳中求进总基调。
其次，积极推进城镇化。从2002年的39.09%到2012年的52.57%，过去十年以平均1.3个百分点的速度递增。到2020年，我国城镇化水平60.57%，达到中等发达国家水平，这需要在未来十年之中，持续不断地推进城镇化建设。
再次，保持货币信贷总量和社会融资规模平稳适度增长。2012年新增贷款8.2万亿，今年如果贷款发放量为9万亿，增速为10%以上。需要释放资金，就会有2-3次降准。同时，通胀压力依然存在，预计本年度CPI将逐步上升，年平均CPI为3.1%（2012年平均CPI为2.7%）。
最后，直接融资比例将稳步增加。非信贷社会融资规模有望进一步增加，达到3万亿元，其中证券化融资（债券、ABS/ABN和股票融资居多）将明显增加，企业债券融资量仍将保持高位，而信托融资规模则可能出现一定下降。
二、目前融资平台的主要问题
（1）重庆八大投的模式不能照搬。重庆市政府投融资的体制机制是很多地方政府没有办法模仿的。目前，国内很多县市照搬照抄重庆模式，一座城市搭建十多个平台，导致整个县市几十个亿的国有资产分散经营运作，不能发挥资源集中优势和政府整体信用放大效果。可以说，这种方式只是学到了重庆模式的皮毛，没有学到精髓。
（2）政府随意决策和行政性影响大。首先，地方政府债务风险并没有想象中那么大。现在很多人总是强调政府债务风险问题，但实质上，中国政府的债务风险和融资平台负债风险，是个伪命题。按照2011年底统计数据，我们现在政府债务是10.7万亿，仅占当年GDP的40%多，相对发达国家而言处于低位，况且我国还处于快速发展时期。我认为，我国90%的地方政府融资平台，应该是扩大融资，而不是控制风险的问题。未来地方政府融资，不能依赖银行信贷，应该要扩大债券融资规模，当直接融资的规模达到融资规模的70%以上，是比较好的融资结构。
（3）传统融资思路面临转化。近期几个政策的出台，让很多地方政府和城投公司开始思考融资转型的问题。要进一步实现传统融资向创新融资的转变，需要做好突破政策限制和主动适应、提高现有资产和资源的利用效率、谋划建设、投资、融资、偿债等一盘棋，以及做好债务规划，提高本地区吸纳资金的能力等四个方面的工作。
（4）城投公司的发展思路要调整。通过政府信用融资的时代已经过去，要研究低成本、长期性的资金，特别是证券类融资、产业性投资等方式。此外，要加强防范和抵御偿债风险，提高资本经营水平和能力。更重要的，城投公司要加强自身建设，集中政府优势资源，提高资产经营效率和管理水平。
三、2013年城投公司的工作思路
（1）理顺体制，实现转型
首先，要重新配置和整合政府的资源和条件。我很高兴地看到，现在越来越多的地方政府开始关注政府资源的整合，逐步打通资产和资源的集中运作通道。其次，要重新构建城投公司和政府的关系，就是人、财、物的统筹协调，改变独立运作、封闭运作状况，构建政府各部门的系统支持和合作。
（2）完善机制，强身健体
城投公司加强自身能力建设，需要做好两个方面的功课，一是放大信用空间，加大经营性投入，二是优化城投公司内部管控和绩效体系。今年李克强总理在答记者问时明确提出，未来要进一步发挥市场的作用，提升市场配置的调控能力。对城投公司而言，就是要以市场为导向，放大政府信用；以市场为引领，加大经营性业务投入；以持续发展为目标，谋划发展方向，进行产业布局。内部管理优化提升，是城投公司始终要坚持并需要不断更新的重要工作，未来城投公司应将具有法人资格的下属企业实现独立核算、分别考核，同时城投公司的服务对象为政府和社会的，要突出公益性和公众服务特性。
（3）组合融资解决融资问题
在当前形势下，组合融资是实现融资破题的必由之路。以往城投公司大部分的资金来源于银行贷款，而近两年信贷政策的收紧，促使我们不得不寻求其他更为复杂的融资途径。这种融资转型的过程会带来工作上的繁复，但这又何尝不是建立多元、合理、规范融资结构的必由之路。具体来说，企业债券、银行间私募债券、保障性住房REITs、沉淀资产的售后回租、项目市场化融资、资产证券化、融资租赁等方式，都不失为当前融资突破的新选择。尤其是企业债券融资，要改变传统的运作模式。以往由券商主导债券融资的模式，实际上极大地损失了城投公司的信用空间和资产效率。由专业的机构作为顾问机构牵头运作，可以节约大量成本。
总结上述内容，今年城投公司要坚持“谨慎乐观、稳健发展”的工作思路。今年正值中国现代集团十六周年，我诚挚邀请城投业界朋友到现代做客交流。最后，祝愿全国城投诸位同仁在2013年再创佳绩。
（注：本文根据丁伯康博士在2013年全国城投联络会成都信息工作会议上的讲话录音整理完成。）
一、当前形势与政策分析
去年年底以来，中央各部委政策频出，让各地政府和城投公司难以把握，下面我们拨开迷雾，一同探究当前政策和形势。首先，我们来梳理一下近期大家关注的热点，主要是如何正确理解中央经济工作会议精神，如何把握今年货币政策和土地政策，如何看待表外融资和影子银行，以及如何定调新型城镇化的政府融资平台融资等四个方面的问题。
在宏观层面，中国经历了30年的持续高速增长。从2010年19号文出台以来，我国经济发展速度呈现持续平稳降低的趋势，基本维持在8%左右，我预期未来经济增速应该会降低至8%以下，经济的重心也逐渐转移到调结构上。从社会总体融资规模上看，2008年应对金融危机以来，社会总体融资规模持续增加，预计今年也会在2012年的基础上继续增加。下面从国家各部委的角度，分别阐述一下与城投公司相关的政策和形势。
（1）关注银监会今年的工作重点
银监会提出今年要重点防范的三大风险是：信用违约风险、表外业务关联风险和外部风险传染，其中信用违约风险主要是针对地方政府和城投公司的；表外业务的关联风险，实质上是影子银行风险；外部风险传染，因为表外风险传导到内部，如房地产风险的传染，这也是银监会重点要防范的。我们还要看到，中央提出保证符合条件的地方政府融资平台正常运转，这是中央首次对于行业的运行状态直接提出指导意见，这是个非常好的信号。因此，城投公司未来资金偿有很大压力和风险，但是没有社会上宣传的那么大，我们应该理性应对。
银监会提出了两个措施，其一是总量控制。简言之，就是以2012年底信贷余额总量为标准，今年各银行在年度信贷计划不得新增融资平台贷款规模，且融资平台贷款余额较2012年末不得增加。其二是名单制管理。明确提出不得对未纳入“名单制”管理的经济实体（含2013年内新设融资平台）发放任何形式的，由财政性资金承担直接或间接还款责任的贷款。此外，就是报备制，不单是表内业务，未来表外融资业务也需要报备。
（2）关注财政部今年的工作重点
首先，为了“保民生、保运转”，今年的财政支出压力依然较大，整体赤字规模将超万亿，赤字率将较去年有所提升。从赤字与国民生产总值的比例上看，我国是1.9%，英国是8.2%，美国是8.7%，日本是10%。因此，相比发达国家，我国财政赤字是相对较低的。
其次，在收入方面，由于国际经济形势存在不确定性，国内经济运行也面临企业利润下降、税制改革等挑战，财政减收不可忽视，如果不改变目前经济运行下降和税收体系，我们的财政收入增长还是会下降。财政部提出用政府财政支撑融资平台的想法很好，但据我们的观察，财政系统对于城投公司的支持还没能真正做到位。
最后，要加强地方政府债务规模管理和风险预警机制，尽快建立地方债的债权债务人对账机制、控制新增债务。特别是今年首次提到的债权债务人的对账机制，财政部希望借助这种方式，进一步加强地方政府债务的管理。
（3）关注国土部今年的工作重点
全国国土资源工作会议1月12日在北京闭幕，会议主题是积极稳妥推进城镇化背景下的土地管理，深入贯彻四部委162号文。国土部在部署今年国土资源八项重点工作时提及，要优化城乡土地利用格局，积极稳妥推进城镇化建设，既要保障城镇化发展合理用地需求，也要防止城市“摊大饼”式外延扩张。
坚持房地产用地调控政策不动摇，普通商品住房用地供应要确保不低于过去5年年均实际供应，表明了国家控制房价的态度。同时，将过去无偿划拨土地的做法更改为有偿出让，提高地方政府的税收。此外，以前地方政府可以赋予城投公司土地储备中心职能，今年以后就很难了。因此，地方政府在土地资源上的腾挪空间被进一步压缩，城投公司获得土地都需要通过招拍挂的规范流程，这增加了城投公司运作土地的成本。
（4）关注2013年经济金融总体形势
首先，要继续把握好稳中求进的工作总基调。2008、2009采取适度宽松的货币政策是为应对危机；2010年开始，中央经济工作会议以及2011年政府工作报告中已经将货币政策转为稳健，不再是宽松的、扩张型的货币政策，并提出稳中求进；2012年底中央经济工作会议，再次强调继续把握稳中求进总基调。
其次，积极推进城镇化。从2002年的39.09%到2012年的52.57%，过去十年以平均1.3个百分点的速度递增。到2020年，我国城镇化水平60.57%，达到中等发达国家水平，这需要在未来十年之中，持续不断地推进城镇化建设。
再次，保持货币信贷总量和社会融资规模平稳适度增长。2012年新增贷款8.2万亿，今年如果贷款发放量为9万亿，增速为10%以上。需要释放资金，就会有2-3次降准。同时，通胀压力依然存在，预计本年度CPI将逐步上升，年平均CPI为3.1%（2012年平均CPI为2.7%）。
最后，直接融资比例将稳步增加。非信贷社会融资规模有望进一步增加，达到3万亿元，其中证券化融资（债券、ABS/ABN和股票融资居多）将明显增加，企业债券融资量仍将保持高位，而信托融资规模则可能出现一定下降。
二、目前融资平台的主要问题
（1）重庆八大投的模式不能照搬。重庆市政府投融资的体制机制是很多地方政府没有办法模仿的。目前，国内很多县市照搬照抄重庆模式，一座城市搭建十多个平台，导致整个县市几十个亿的国有资产分散经营运作，不能发挥资源集中优势和政府整体信用放大效果。可以说，这种方式只是学到了重庆模式的皮毛，没有学到精髓。
（2）政府随意决策和行政性影响大。首先，地方政府债务风险并没有想象中那么大。现在很多人总是强调政府债务风险问题，但实质上，中国政府的债务风险和融资平台负债风险，是个伪命题。按照2011年底统计数据，我们现在政府债务是10.7万亿，仅占当年GDP的40%多，相对发达国家而言处于低位，况且我国还处于快速发展时期。我认为，我国90%的地方政府融资平台，应该是扩大融资，而不是控制风险的问题。未来地方政府融资，不能依赖银行信贷，应该要扩大债券融资规模，当直接融资的规模达到融资规模的70%以上，是比较好的融资结构。
（3）传统融资思路面临转化。近期几个政策的出台，让很多地方政府和城投公司开始思考融资转型的问题。要进一步实现传统融资向创新融资的转变，需要做好突破政策限制和主动适应、提高现有资产和资源的利用效率、谋划建设、投资、融资、偿债等一盘棋，以及做好债务规划，提高本地区吸纳资金的能力等四个方面的工作。
（4）城投公司的发展思路要调整。通过政府信用融资的时代已经过去，要研究低成本、长期性的资金，特别是证券类融资、产业性投资等方式。此外，要加强防范和抵御偿债风险，提高资本经营水平和能力。更重要的，城投公司要加强自身建设，集中政府优势资源，提高资产经营效率和管理水平。
三、2013年城投公司的工作思路
（1）理顺体制，实现转型
首先，要重新配置和整合政府的资源和条件。我很高兴地看到，现在越来越多的地方政府开始关注政府资源的整合，逐步打通资产和资源的集中运作通道。其次，要重新构建城投公司和政府的关系，就是人、财、物的统筹协调，改变独立运作、封闭运作状况，构建政府各部门的系统支持和合作。
（2）完善机制，强身健体
城投公司加强自身能力建设，需要做好两个方面的功课，一是放大信用空间，加大经营性投入，二是优化城投公司内部管控和绩效体系。今年李克强总理在答记者问时明确提出，未来要进一步发挥市场的作用，提升市场配置的调控能力。对城投公司而言，就是要以市场为导向，放大政府信用；以市场为引领，加大经营性业务投入；以持续发展为目标，谋划发展方向，进行产业布局。内部管理优化提升，是城投公司始终要坚持并需要不断更新的重要工作，未来城投公司应将具有法人资格的下属企业实现独立核算、分别考核，同时城投公司的服务对象为政府和社会的，要突出公益性和公众服务特性。
（3）组合融资解决融资问题
在当前形势下，组合融资是实现融资破题的必由之路。以往城投公司大部分的资金来源于银行贷款，而近两年信贷政策的收紧，促使我们不得不寻求其他更为复杂的融资途径。这种融资转型的过程会带来工作上的繁复，但这又何尝不是建立多元、合理、规范融资结构的必由之路。具体来说，企业债券、银行间私募债券、保障性住房REITs、沉淀资产的售后回租、项目市场化融资、资产证券化、融资租赁等方式，都不失为当前融资突破的新选择。尤其是企业债券融资，要改变传统的运作模式。以往由券商主导债券融资的模式，实际上极大地损失了城投公司的信用空间和资产效率。由专业的机构作为顾问机构牵头运作，可以节约大量成本。
总结上述内容，今年城投公司要坚持“谨慎乐观、稳健发展”的工作思路。今年正值中国现代集团十六周年，我诚挚邀请城投业界朋友到现代做客交流。最后，祝愿全国城投诸位同仁在2013年再创佳绩。
（注：本文根据丁伯康博士在2013年全国城投联络会成都信息工作会议上的讲话录音整理完成。）
